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    “十四五”將至,城投何去何從??

    楊老師的基建課堂 楊老師的基建課堂
    2021-05-20 09:58 959 0 0
    做好城投,越來越不簡單了。

    作者:楊曉懌

    來源:楊老師的基建課堂(ID:msyangteacher)

    國慶假期已經過去,我們已經正式進入了“十三五”規劃的尾聲,五年的時間只剩下最后一個季度。許多地方政府和城投企業正忙于編制“十四五”發展規劃,為未來的發展描繪藍圖;但在探討規劃之前,有個更重要、更核心的問題值得討論:未來五年的城投,究竟扮演一個怎樣的角色?

    對于這個問題,我們不妨從城投的功能、職能、動能三方面進行論述:

    城投的功能

    在2015年之前,城投企業的功能是非常單一的,僅作為地方政府的融資平臺存在,其核心任務就是做好投融資管理工作,盡可能的籌集地方發展所需要的資金、盡可能的降低融資成本。但是,隨著地方債務的水漲船高,城投作為融資平臺的功能很快被監管所矚目。此后監管逐漸跟上,先由銀監會推出了“名單制”管理,避免因融資平臺的債務危機出現危害政府信用的事件;隨后中央提出了融資平臺轉型的要求,要求城投企業逐漸轉型為地方國有企業、不再承擔地方政府融資的職能。

    既然不再作為地方政府的融資平臺而繼續存在,那么城投企業如今的功能是什么?為何市場上的存量城投債券規模依然龐大?

    自2013年全面深化改革后,不僅融資平臺受到了限制,還提出了政府轉型的要求:不僅要求政企間劃清界限、提出了地方政府的權責清單、還提出讓地方政府退出對微觀事務的干預。因此,改革雖然劃清了政企的界限,但也為城投企業承擔新的功能留出了空間。如今的地方政府在許多具體事務上,需要地方國有企業替代政府介入,既保持國有控股、國有資本的公益性;又有相對靈活的現代企業機制和身份。

    因此,在城投脫離融資的單一功能后,城投企業的功能反而“變大”、“變重”了。尤其在當下經濟逆周期、國際環境動蕩、積極促進國內經濟循環的大背景下,城投企業承載了地方政府調節市場、調節產業、托底經濟、市場化運作政府投資項目的重要功能。

    從這個角度上來看,如今的城投與地方政府是“一體兩面”的;兩者的發展目標是高度趨同、高度一致的。在承載了一部分政府功能后,城投企業自然需要大量資金;不僅要承擔過去投資公益性項目產生的大量債務,還需要配合政府施政目標、繼續加大逆周期的調節力度。

    在厘清城投的功能后,我們不難發現,城投企業對于地方政府的重要性進一步加強。城投發展的優劣將直接影響到地區經濟的發展,城投債券的“信仰”也將繼續。

    城投的職能

    對地方政府來說,城投企業的功能是重要的;但許多地方政府遠不止一家城投企業,如何界定每一家的職能?這對政府和城投來說,都是一個非常重要的問題。

    早前,地方政府多通過政府部門的劃分來確定城投的職能,如住建系統對應城建公司、交通系統對應交通公司、園區管委會對應園區公司。這和當時城投作為融資平臺的功能有很大關系,為不同行業主管部門的政府部門提供資金,就是這些城投的最大任務。

    但在城投本身的功能逐漸加強、逐漸成為地方政府不可或缺的一部分之后,城投的職能越來越像一個獨立的政府部門或事業單位。這使得地方下屬的城投企業結構出現了對應的變化:

    一些較小的區縣級政府,將存量的城投企業兼并、重組,形成一個資產規模、經營能力相對強的城投企業,承擔地方發展的任務。一些轄區規模大、建設任務重、工作內容多的地級市或經濟強市,則根據實際情況對城投的職能進行劃分。

    其中的主要方向,就是形成城市運營一條線、產業招商一條線、資本投資一條線的職能劃分。通過專業化運作和產業鏈搭建,形成城投企業的造血能力與運營能力發展,實現企業可持續發展、協同地方經濟建設的目標。

    城投的動能

    城投的功能是宏觀政策所決定的、城投的職能是地方政府所劃分的,而城投企業的動能是取決于企業本身。

    何謂城投的動能?即城投持續發展的動力來源。近年來,在經濟逆周期和外部環境的共同作用下,地方政府的可用財力捉襟見肘,并且還須持續加大投資、完成“六?!暗墓ぷ髂繕?。因此,短期內城投企業很難依靠地方財政,反而存在向財政持續輸血的現象。

    因此,在“十四五”期間,城投企業必須形成源自自身、市場化的動能因素,不能將主要的營業收入與地方財政掛鉤,否則必將陷入困境。這也是為何近期政策性銀行貸款、政策性債券普遍要求與項目收入掛鉤的根本原因。

    如今的城投,必須通過市場化的方式,在承擔準公益性、準經營性項目建設任務時,構建來自項目經營性收入、政策性補助的現金流,并滿足市場化模式下資金籌措、還本付息的有關要求。當城投形成了市場化運作的機制、不再依賴地方財政,就構建了屬于企業自身的“動能”;不僅有利于城投做大做強,還能夠有效降低自身的債務負擔,形成可持續發展的長期機制。

    結語

    未來五年,城投依然將是政府重視、市場關注、規模龐大的存在。但隨著城投功能、職能、動能問題的復雜化,城投企業內部也必將出現分化,在同等地方財力的情況下會呈現出截然相反的發展趨勢。

    正如宏觀經濟狀態下企業經營的難度持續加大,想要做好城投企業,同樣是越來越不簡單了。

    注:文章為作者獨立觀點,不代表資產界立場。

    本文由“楊老師的基建課堂”投稿資產界,并經資產界編輯發布。版權歸原作者所有,未經授權,請勿轉載,謝謝!

    原標題: “十四五”將至,城投何去何從??

    楊老師的基建課堂

    真相的探索者,真理的維護者。微信號: msyangteacher

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